Imunidade, não incidência e isenção

Esta é a 8ª obra da série doutrina e prática que começou nos idos de 1991 com a edição do livro sobre Desapropriação que hoje se encontra em sua 11ª edição. O último livro da série, Lançamento Tributário, teve como subtítulo Teoria e Prática. Nesta obra estamos retomando a denominação original. Neste livro estamos procedendo a um estudo completo e sistemático, dentro da ordem jurídica global, sobre a imunidade, a não incidência e a isenção à luz da doutrina e da jurisprudência, abordando os aspectos pragmáticos de cada uma dessas categorias jurídicas que, apesar de distintas entre si, são frequentemente confundidas tanto pela doutrina e jurisprudência, como também pelo legislador. De fato, o legislador constituinte, que não é um sacerdote do direito, costuma referir-se à imunidade ora como isenção, ora como não incidência. No nível da legislação tributária ordinária acontece a mesma coisa no âmbito das três esferas de imposição tributária. Não há consenso doutrinário acerca do conceito de imunidade. Para alguns é hipótese de definição de incompetência tributária. Para outros é hipótese de limitação do poder de tributação, tese que entendemos a mais acertada. Mas é unânime na doutrina e na jurisprudência que a imunidade tem sede exclusivamente na Constituição, porque se situa no plano da definição de competência tributária. Exatamente, ao definir a competência tributária de cada ente político tributante a Constituição delimita o campo de tributação. Tudo que ficar fora desse campo configura campo de não incidência, figura sempre dependente da de incidência tributária. O campo de incidência tributária pode ser alargado por norma posterior, restringindo o campo da não incidência. Contudo, em havendo uma qualificação constitucional de não incidência, a exemplo da isenção, que é hipótese de não incidência legalmente qualificada, aquele campo de não incidência não poderá ser alargado. A imunidade, ao contrário da isenção que pode ser revogada, exceto nos casos de sua concessão prazo certo, não poderá ser revogada porque configura uma garantia fundamental do contribuinte. Por isso, é correto referir-se à imunidade como uma barreira intransponível que impossibilita a instituição de tributos sobre pessoas, bens, serviços e patrimônios declarados imunes pela Constituição. É, sem dúvida, uma limitação do poder de tributar por opção do legislador constituinte. Tanto a imunidade como a isenção são representadas por normas jurídicas específicas, porque são casos excepcionais de não tributação. Em não havendo limitação constitucional ou legal todas as pessoas, bem como, todos os bens, serviços e patrimônios estarão sujeitos a tributos, por força dos princípios da generalidade e da universalidade da tributação. A hipótese excepcional de intributação em nível constitucional e em nível de legislação ordinária é estatuída por uma norma específica. E uma das regras da hermenêutica para dirimir o conflito de normas é a que preconiza a prevalência da norma específica sobre a norma genérica. Logo, é correta a afirmativa da parcela ponderável da doutrina que define a isenção como hipótese de não incidência tributária legalmente qualificada. A norma de isenção incide para que a norma de tributação não possa incidir. Colocada a questão sob esse enfoque – especialidade da norma de intributação – desmonta-se o argumento principal, aliás, o único, dos opositores da tese da não incidência juridicamente qualificada, que esbarraria na cronologia da incidência de uma e de outra norma. Não há a apregoada corrida para saber qual norma chega em primeiro lugar, se a da tributação ou se a da não incidência. A norma jurídica de tributação é genérica, e a norma jurídica de não incidência é específica.